[2002] Monitoraggio dell'innovazione tecnologica e dell'evoluzione dei modelli gestionali relativi al ciclo dei rifiuti nei paesi dell'UE e in altre realtà straniere significative

Gruppo di ricerca: Giorgio Lampugnani (project leader); 3E Consulting (sotto la direzione scientifica di Luciano Brusaferro).

Committente: Regione Lombardia, D.G. Presidenza; D.G. referente: Risorse Idriche e Servizi di Pubblica Utilità

Periodo di svolgimento: luglio 2001- settembre 2002

Dati di pubblicazione: Rapporto di ricerca IReR

Ogni anno negli Stati membri dell’Unione Europea vengono prodotti più di due miliardi di tonnellate di rifiuti, molti dei quali pericolosi, e questa cifra aumenta del 10% ogni anno; questa situazione impone a tutti gli amministratori, centrali e locali, di pianificare ed attuare misure opportune per fronteggiare gli effetti di degrado per l’ambiente e di minaccia per la salute dei cittadini, in quanto la gestione dei rifiuti costituisce uno dei parametri con cui misurare il grado di sostenibilità del nostro modello di vita.
Prendendo le mosse dai passaggi fondamentali compiuti dall’Unione Europea in materia di rifiuti e dal proficuo lavoro svolto, in qualche caso con un certo affanno, dagli Stati membri per mettersi al passo dei dettami europei, la presente ricerca mira a fornire un quadro conoscitivo completo ed esauriente sullo stato dell’attuazione, da parte di tutti gli Stati europei (ai quali sono stati aggiunte altre realtà extraeuropee particolarmente evolute in questo campo) delle attuali prescrizioni comunitarie vigenti in materia di rifiuti non pericolosi e rifiuti da imballaggio, prendendo in considerazione sia gli atti normativi e regolamentari predisposti, sia gli strumenti di pianificazione programmati a livello regionale e locale, e sull’evoluzione dei modelli gestionali relativi ai rifiuti nelle nazioni europee nel quadro delle scelte normative già esistenti.
Necessario punto di partenza è stata l’esposizione critica dei principi e delle dichiarazioni di programma disposti dall’Unione Europea in materia di rifiuti: il Sesto Programma di azione comunitario per l’ambiente, ed in particolare dell’area di azione riguardante i rifiuti e la Seconda Strategia sui rifiuti, documento guida in questo settore che deve ispirare tutti gli atti normativi, regolamentari e programmatici emanati dagli Stati, secondo la gerarchia dei principi della gestione dei rifiuti in essa fissata: prevenzione della produzione e della pericolosità dei rifiuti e del loro impatto sull’ambiente, riutilizzo, recupero di materiali e di energia e smaltimento in sicurezza, come ultima opzione non altrimenti evitabile.
Per quanto riguarda gli atti vincolanti emanati dagli organi comunitari, che devono essere recepiti dagli Stati membri per quanto concerne gli obiettivi in essi fissati, è stata presa in attenta considerazione la Direttiva 75/44/CEE sui rifiuti, modificata dalla direttiva 91/156/CEE, che rappresenta la pietra miliare nel quadro legislativo della politica comunitaria in materia di rifiuti.
Si sono identificate le maggiori difficoltà riscontrate nei processi di recepimento della direttiva europea da parte degli Stati membri. A questo proposito ci è stata molto utile l’acquisizione della relazione presentata dalla Commissione Europea al Consiglio e al Parlamento Europeo, relativa all’attuazione della legislazione comunitaria per il periodo 1995-1997, che, in ultima analisi, rimarca con forza la disomogeneità degli standard raggiunti dai diversi Stati, che ostacola la possibilità di adottare a livello europeo una linea comune.
In seguito all’acquisizione e all’elaborazione della ingente mole degli atti normativi di diverso livello e regolamentari, ed al fine di ottenere un quadro completo ed aggiornato sulle politiche già poste in essere o semplicemente programmate nei Paesi dell’Unione Europea, mettendone in rilievo l’efficacia e le criticità, si è prodotta la redazione di schede di analisi omogenee e di agevole consultazione, di tutte le attuali normative emanate dagli Stati membri in recepimento ai dettami comunitari, per quanto concerne, in particolare: la definizione del termine rifiuto, il principio della prossimità e dell’autosufficienza, la gerarchia dei principi di gestione, l’elaborazione dei piani di gestione dei rifiuti, le condizioni per le autorizzazioni, l’applicazione del principio: “chi inquina, paga”.
Le informazioni acquisite sono state comparate all’interno di una tabella sinottica nella quale sono state riportate le voci più significative e le costanti presenti in ogni normativa, ottenendo il risultato di evidenziare in modo semplice ed immediato i punti di eccellenza e le eventuali deficienze normative.
La seconda parte dello studio si è posta l’ambizioso obiettivo di evidenziare i casi di eccellenza nella gestione dei rifiuti, sia dal punto di vista della pianificazione, che dal punto di vista delle realizzazioni pratiche, attraverso l’analisi approfondita di alcune realtà riconosciute unanimemente meritevoli di esame approfondito riguardo alle scelte strategiche relative alla gestione dei rifiuti, comprovate dal giudizio favorevole della Comunità Europe: la Danimarca (e Copenaghen), il Land del Baden Württemberg, la regione della Vallonia in Belgio, la regione della Catalogna in Spagna, la regione di Vienna in Austria, il cantone di Zurigo nella confederazione elvetica. L'esame di quanto svolto in materia di gestione dei rifiuti in queste realtà di diverso ambito amministrativo, offre sicuramente validi momenti di riflessione per il futuro orientamento nel settore della pianificazione della gestione dei rifiuti, a vantaggio dei responsabili nella Regione Lombardia.
In primo luogo si è proceduto all'analisi di ogni Piano di Gestione dei Rifiuti predisposto dall'organo competente nelle diverse realtà considerate. Sono stati messi in evidenza i punti rilevanti e le caratteristiche, le scelte strategiche di medio e lungo termine, relative soprattutto alle scelte prioritarie delle forme di trattamento, per verificare il grado di aderenza con le prescrizioni comuni fissate a livello comunitario.
In secondo luogo, per Stato, regione e città considerati si è proceduto all'esame approfondito dell'effetto che queste misure strategiche, nella pratica della concreta gestione dei rifiuti, hanno comportato. L'esame ha avuto quindi come oggetto gli operatori del settore, i comparti industriali deputati e le innovazioni tecnologiche applicate.
L'ultimo grado di analisi è stato diretto all'indagine e all'individuazione dei progressi specifici per la riduzione di alcune tipologie di rifiuti per la progressiva eliminazione delle discariche e per l'incremento delle forme di recupero e l'esame dei costi sostenuti dalle regioni (e per alcuni casi, dalle municipalità) per la gestione dei rifiuti; per quanto riguarda il sistema di tassazione e tariffazione applicato e l'utilizzo di incentivi finanziari, si è pensato di dedicare a questi importanti temi un capitolo separato, nel quale affrontare l'analisi da un punto di vista trasversale, per Stati e regioni delle diverse esperienze riscontrate, in modo da rendere più evidenti e confrontabili i risultati conseguiti.
Quando possibile, infine, si è verificato il grado del consenso manifestato dalla collettività, ultimo depositario delle misure concrete e stimolo per la ricerca della sostenibilità in questo importante settore dell'ambiente.
Dallo studio approfondito condotto in questa seconda parte siamo giunti alla dimostrazione di quanto la fase di programmazione rappresenti un momento importante per il raggiungimento di obiettivi ambiziosi ed oramai oggettivamente riconosciuti come prioritari per la tutela dell’ambiente.
La principale novità riscontrata ed evidenziata in questa ricerca, specialmente in questa seconda parte, sta nell’impostazione stessa dei piani.
Mentre gli strumenti di pianificazione fino ad oggi in vigore prendono in considerazione la materia con un angolo visuale ben definito (la raccolta, l’organizzazione di specifiche raccolte differenziate, il recupero ed il riciclo di determinate frazioni ed infine lo smaltimento finale) la novità di alcuni dei piani considerati è che si occupano della gestione integrata del rifiuto: produzione, raccolte, trasporto, recupero, riutilizzo e smaltimento finale non sono singoli problemi, ma costituiscono aspetti di un unico processo da valutare in tutta la sua complessità, prospettando soluzioni che tengano conto delle necessarie interrelazioni esistenti. Proprio perché questo processo si è complicato e parcellizzato (oggi ci vogliono più specialisti e tecnologie più dedicate ed avanzate) è opportuno operare in termini di ciclo integrato estendendo l’ambito di riferimento a dimensioni sicuramente sovra comunali e ridefinendo i soggetti protagonisti della gestione del ciclo dei rifiuti.
L’obiettivo di unificare il processo della gestione dei rifiuti può essere raggiunto, soprattutto per alcune realtà maggiormente all’avanguardia su questo tema e tra le quali vogliamo annoverare anche la Lombardia, se insieme all’innovazione della programmazione integrata si avvia da subito una politica legislativa e di indirizzo che consideri il ciclo integrato dei rifiuti alla stregua di altri servizi di interesse generale e di una certa rilevanza economica.
La prospettiva che anche sulla base dei dati emersi dalla presente ricerca potrebbe vedere protagonista la Lombardia, o comunque un’area territoriale pilota, deve avere al centro l’idea di predisporre dei Piani d’Ambito Ottimali che si caratterizzino come documenti direttori di indirizzo.
Si pensi a documenti e studi che possono essere definiti in tempi rapidi e che evidenzino le necessità di un territorio, in termini di: obiettivi di raccolta differenziata, di recupero di energia e di materie prime; attuali capacità di smaltimento; caratteristiche ambientali desumibili dai piani territoriali o provinciali di coordinamento; criticità ambientali di determinate zone non adatte a sostenere gli impatti di determinate tipologie di impianti per il trattamento o lo smaltimento dei rifiuti; potenzialità che in queste attività già offrono le strutture industriali esistenti.